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王康艺:关于民办教育促进法修订问题的意见和建议
时间:2014-04-04    点击率:1028    
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王康艺

 

为了贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》,解决当前民办教育改革与发展中存在的突出问题,去年,教育部报请国务院审议《教育法律一揽子修订建议草案(送审稿)》,建议一揽子对《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》4部法律相关条款进行修订。国务院法制办公室在广泛征求有关方面意见的基础上,会同教育部对送审稿反复研究、修改,最终形成了《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》,并于2013年9月5日下发了《 关于<教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)>公开征求意见的通知》,向社会各界征求意见,以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。其中关于民办教育促进法的修改是一个重点,主要涉及了以下几条:

1、在第五条中增加规定,民办学校与公办学校具有同等法律地位,并按照其法人属性享受相应优惠政策

2、在第十八条中增加规定,民办学校可以自主选择,登记为非营利性或者营利性法人。民办学校取得办学许可证后,依照有关的法律、行政法规进行法人登记,登记机关应当按照有关规定即时予以办理。

3、删除第五十一条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”的规定。

4、将第五十一条修改为:“违反国家有关规定,擅自举办民办学校的,由主管的县级以上人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同公安等有关部门予以取缔;责令退还所收费用,并可对举办者处违法所得1倍以上5倍以下罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

5、删除第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定”的规定。

正如国务院法制办在修法通知中所说的,此次关于民办教育促进法修订的根本目的是为了“完善民办学校管理制度,探索分类管理”。从现在公布的征求意见稿来看,其重点主要涉及三个方面的内容:一是取消民办学校的“合理回报”制度;二是建立民办学校营利性和非营利性法人登记制度;三是加大对民办学校违法办学取缔的力度。

民办教育促进法(2002)的颁布与实施,曾经被誉为“给民办教育带来了春天”。一个重要的标志,就是明确了民办教育的“合理回报”制度,这在很大程度上激发了社会力量投资办学的积极性。从那时起,民办教育的发展进入了“快车道”,办学的规模不断扩大,办学的水平进一步提高,各种门类的民办学校纷纷建立,民办教育的体系和优质资源逐步形成。应当说,“合理回报”制度是基于社会主义初级阶段国情和我国民办教育实际的正确决策,它表明了政府对民办教育鼓励和支持的决心,让广大民办学校出资人看到了投资教育的希望。

那么,经过了这么多年的发展,民办教育是否到了要取消“合理回报”制度的时候呢?在民办教育促进法第五十一条中规定,民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报,取得合理回报的具体办法由国务院规定。而问题是,国务院的具体办法一直没有出台,各级地方政府的实施条例又不明确,致使在实际的操作中缺乏依据,无法执行。不说有的民办学校一直处于滚动发展的阶段,根本不可能取得回报;就是有条件取得“合理回报”的民办学校,也不能做到在政策允许的范围内名正言顺地获得回报,只能“摸着石头绕道走”,采取各种各样的变通办法。更为严重的是,由于有了“合理回报”,民办学校只能登记为“民办非企业”,结果学校的法人属性不伦不类,因此导致了一系列问题,难以避免地出现了许多政策性的障碍和歧视。因此,从根本上说,“合理回报”制度不是不可行,也不是难于执行,而是根本上没有在执行。而对于这样一个近乎“画饼”式的制度设计,要是现在简单地否定它的存在的现实需要,就此终结或取消,则势必割断政策的连续性,人为制造“短路”,不仅会让现有的民办教育投资者感到寒心,纷纷撤资或不想再投入,而且还会让那些正准备投资办学者丧失信心,裹足不前。对于那些正处于办学上升期的民办学校来说,这无疑是致命的打击,会因为失去必要的资金支持和政策依靠而濒临绝境。

由于投资办学主体的复杂性与多样性,目前的民办学校已经出现了向不同方向发展的趋势——有的学校完成了办学积累,走上了捐资办学之路;有的学校发展得相当成熟,办得很有水平,初步体现了向“公益性”回归;有的学校则还处于滚动发展阶段,尚未脱离生存危机,急需政府的支持。因此,要说实行“分类管理”还正是时候。一方面,政府需要鼓励、接纳捐资办学;另一方面,必须进一步完善投资办学的政策环境,探索建立民办教育的市场机制,加大财政支持的力度,进一步吸引民间资金进入教育领域。对于那些捐资办学的,政府要全面接管,并明确其纯公益性事业法人性质;对于明确投资办学的,政府要确认其经营性事业法人(或者叫“自收自支事业法人”)性质,并一如既往地给予相应的政策支持。在这里,笔者之所以要规避“营利性”和“非营利性”的字眼,主要是基于两方面的考虑:第一,不与教育法中提到的民办学校举办者“不得以营利为目的”的规定相违背。如果要求民办学校进行“营利性”和“非营利性”登记,那就等于承认民办教育“营利性”的合法性,这是与教育的根本大法相抵触的。第二,不想把教育的“公益性”和资本的“寻利性”混为一谈。在国人的眼中,“营利性”和“非营利性”是一种完全的企业行为,与教育的终极追求是有本质区别的。无论是投资者的目的、生产经营方式、管理手段,或是对资产的所有权形式、投资回报方式等,作为教育(当然包括民办教育)和作为企业是完全不同的。因此,我们提倡对民办教育实行分类管理,要在法律上允许民办学校举办者进行分类登记,可以选择捐资办学,也可以选择经营性办学。二者的区别,就在于不同办学主体的学校资产所有权得到明确。但不管哪种形式的办学,其性质都应当是事业法人,教师属于事业身份,学校具有办学自主权,而且能够享受事业法人单位的各项政策,政府在发展、支持民办教育方面同样负有不可推卸的责任。

至于说到加强民办学校管理,这是完全必要的,尤其是对那些违规办学的民办学校应当加大取缔的力度,这是完全符合广大民众的利益的。但是,这里还有一个如何保障和支持民办学校发展的问题,也应当通过法律的形式予以明确。

一是关于民办学校的办学自主权问题。在促进法第五条中,曾经提到“国家保障民办学校的办学自主权”。说法过于简单和笼统,尤其是对民办学校的招生问题没有进一步明确,导致多年来民办学校在招生问题上争议不断,因此笔者认为,应当对民办学校(主要指中小学和幼儿园)的招生作出具有可操作的行政许可,让民办学校真正起到提供选择性教育的作用,同时让十八届三中全会上提出的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的精神得以落实。因此,建议将此款改为:“民办学校有权根据《办学许可证》认可的办学规模,自主确定年度招生计划,有权自主确定招生范围、标准和方式。”同时,对第三十七条关于民办学校收费的条款也要进行修改。原内容:“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的基础上和标准由学校制定,报有关部门批准并公示;对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定,报有关部门备案并公示。”事实上,收费权也是民办学校办学自主权的一部分。民办教育属于竞争性的行业,完全可以通过市场竞争机制调节价格水平,按照《行政许可法》的立法精神和相关规定,没有必要设置行政许可。因此,建议将此款改为:“民办学校自主决定收费项目和收费标准,报有关部门备案并公示。”

二是关于民办学校的资产所有权问题。促进法第五十九条第二款规定:“……民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规规定处理。”为了与“分类管理”和“合理回报”制度相对应,有必要对不同的资产属性进行区别对待。同时,根据国家法制统一的原则,该项涉及民事基本制度的规定,应协调相关法律特别是《物权法》的相关规定做出选择。另外,依法清算后的剩余资产归举办者所有,是目前对此问题缺乏专门法律规范时最可行也是最容易被社会接受的处置办法。因此,建议将此款改为:“……民办学校清偿上述债务后的剩余财产,除法律另有规定外,归举办者所有。

三是关于政府对民办学校的支持问题。这里主要涉及两条,即第四十四条和第四十九条。促进法第四十四条规定:“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。” 在这里用了“可以”一词,表明这只是一个选择性的条款,而非强制性的条款,不利于积极引导社会资金举办民办教育事业,也不利于强化各级政府承担对鼓励和发展当地民办教育的责任和义务;再说,公共财政资助民办教育不应被狭义地理解为资助民办学校。因此,有必要将此款改为:“县级以上各级人民政府应当设立专项资金,用于资助当地民办教育发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。” 另外,促进法第四十九条规定:“人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费。” 其实,按照《义务教育法》的相关规定,学生在义务教育阶段的民办学校接受的也是义务教育,理应得到政府财政资助,无须以政府委托为前提;如果政府根据当地义务教育发展需要,向民办学校委托承担义务教育任务,应视为政府对公共产品的采购,应遵循平等、自愿的契约原则。因此,建议将此款改为:“地方各级人民政府对义务教育阶段的民办学校应当依法提供财政资助,有委托协议的,按照委托协议执行。”

总之,对民办教育促进法的修订是推动民办教育改革与发展的当务之急,经过全国人大、国务院办公室等单位、部门的多方调研、征求意见后,新法的出台已经为期不远了。但是笔者认为,在新法颁行后,各级人民政府应当抓紧研制出台民办教育促进条例,保证新出台的民办教育促进法能够真正有效地得到贯彻实施,以免像过去那样来一个新的“画饼充饥”。

(作者系浙江省民办教育协会副秘书长、办公室主任)