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浙江分类管理民办学校的探索与实践
时间:2015-08-17    点击率:593    
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黄 新 茂
  2010年下半年,按照《国家教育规划纲要》的部署,国务院确定浙江省开展民办教育综合改革试点,重点探索对民办学校实行营利性与非营利性分类管理。试点在国家层面尚未形成“顶层设计”的背景下艰难起步,立足于省情实际,着眼于促进发展,针对分类管理面临的学校法人定性、出资产权归属等突出问题,进行了既大胆又务实的探索与实践。当前,国家层面的民办教育决策进入法律修订的关键时期。笔者作为浙江这项改革试点的参与者和见证者,提供试点的相关情况与实践案例,供国家有关部门决策时参考。
  一、浙江决策前的两次调研情况
  受浙江省教育厅委托,浙江省民办教育协会于2011年元月,分别召开了由不同类别的民办学校举办者参加的4个座谈会,征求他们对“省试点方案”的意见。当时的试点方案依据《民间非营利组织会计制度》,对非营利性民办学校作出“举办者不取得经济回报、不享受投入财产所有权”的界定。4次座谈会的50多位与会者中,没有一人愿将其所办学校申报为“非营利性学校”,也无一人明确表示愿申报为“营利性学校”。他们认为,选择“非营利性”是图虚名而招实害:既失去出资部分产权,又不能取得合理回报。选择“营利性”则将名利尽失:既享受不到政府的税收优惠,又会引发不利学校发展的社会輿论。
  同年4月,确定为试点市的宁波市教育局对分类问题作了一次全面的问卷调查。调查结果显示,该市70所民办中小学和79所民办幼儿园中,只有一所公办改制的学校选择了“对投入的财产不享受所有权”。调查中还获悉,听到要进行分类管理的消息,有2所民办学校的董事会决定立即取消原定的学校改建和扩建计划。
  省协会遂于4月底向省教育厅作了书面报告。报告就分类问题提出如下建议:依据举办者投入资产和办学结合资产的不同归属,将民办学校区分为捐资型、出资保值型和投资型三种类型。前两种均属于非营利性学校,后一种属于营利性学校。捐资型民办学校的举办者同时放弃对投入资产的所有权和办学结余的分配权。出资保值型民办学校的举办者,不享受对办学结余的分配权,但可以保留投入资产的所有权,并允许保值(作为“合理回报”的依据)。投资型民办学校的举办者,同时拥有对投入资产的所有权和办学结余的分配权。
  二、温州市和丽水市的分类登记办法
  在浙江省政府文件(浙政发【2013】47号)的指导下,迄今已有温州、丽水等6个设区市制定了民办学校的分类办法及相关配套政策。其中,温州、丽水两市的分类办法较具代表性。
  温州市委、市政府文件(温委【2013】63号)规定:“对民办学校按照营利性、非营利性进行分类登记管理。非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理,营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理; 非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理,如确属非营利性的,也可以登记为民办事业单位法人。民办事业单位法人由民政部门登记管理,企业法人由工商部门登记管理。”
  同时,对登记为民办事业单位法人的学校,采取4项重要的扶持与奖励政策:(1)可以按规定从办学结余中提取一定比例的经费,用于奖励出资人;(2)出资财产属于出资人所有;(3)享有公办学校同等的税收优惠政策;(4)给予一定的财政补助。
  实践结果,该市进入第一批试点的103所民办学校中,选择登记为事业单位法人的90所,占比88%。进入第二批试点的257所民办学校中,选择登记为事业单位法人的214所,占比84%。
丽水市政府文件(丽政发【2014】58号)规定:“按营利性和非营利性对民办学校进行分类登记管理,并形成差异化的分类扶持政策体系。非营利性民办学校由编制部门或民政部门进行登记管理,营利性民办学校由工商行政管理部门进行登记管理。”
  同时,对不属于捐资举办的非营利性民办学校,采取两项特殊政策:(1)可按当年结余的一定比例计提,用于奖励举办者;(2)出资人的产(股)权份额可以依法转让、继承、赠与。
  丽水市编办随后制定《关于对社会力量举办非营利性公益机构实施事业单位登记管理的意见》。《意见》规定:“凡符合《事业单位登记管理暂行条例》规定,具有国有资产成份、由社会力量举办的从事教育、文化、体育、医疗,养老(养生)等活动的非营利性公益机构,均可实施事业单位登记统称为‘社会力量举办的公益性事业单位’(简称‘社会公益事业单位’)。其中,国有资产不限形态、数额和比例。”“社会公益事业单位除经费财政不保障、人员财政不供养外,享有同等公办事业单位单位同等待遇,并享受政府对民办社会事业的扶持政策。”
  三、对“顶层设计”的期盼与建议
  一是期盼对《民办教育促进法》及其实施条例的修订,仍能秉持“促进”发展的立法宗旨。为此,建议国家决策部门更多地关注各类民办学校举办者的诉求与意见,把能否调动社会力量办学的积极性,能否吸引社会资源更多地投入教育领域,能否促进现有民办学校办优办强,作为修订法律、制定新政的着眼点和出发点。
  二是期盼通过法律的修订,能进一步增强法律的操作性和约束性。为此,建议在法律修订时,能明确非营利性民办学校的法人属性及登记部门;明晰非营利性民办学校举办者出资财产的归属;对捐资办学以外的非营利性民办学校的收税优惠政策,作出可操作的规定;对各级政府的财政资助,作出更具刚性的规定;对民办学校的招生自主权和收费定价权,作出有利于学校面向市场办学的行政许可;明令禁止行政机关法外设定管理民办教育的权力。
  三是期盼试点地区初见成效的做法,能助推面上的民办教育综合改革。为此,建议国家决策部门能深入试点地区调研,将其可行的做法及时上升为国家政策,并帮助化解试点中遇到的政策瓶颈。