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黄 为:地方民办教育政策的创新探索与发展趋势
时间:2014-05-21    点击率:183    
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——2012年以来地方民办教育政策评述
中国民办教育协会官网总编辑  黄 为

 

一、背景概述

政府始终是发展民办教育的主导力量,在民办教育发展过程中发挥主体作用。民办教育的发展源于市场,但很大程度上依赖于政策支持。民办教育虽然取得了显著成绩,但民办教育的办学水平和教学质量总体上仍然很低,资金来源渠道单一,制度政策不完整、不配套。当前,民办教育已进入规模扩张向内涵提质的转型发展关键期,必须真正确立民办学校的法律地位和社会地位,完善根本性和关键性的制度,建立科学合理的政策框架。

在高层的改革布局中,民办教育正日渐受重视。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布以来,“民办教育是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”的观念正日益深入人心。2011年1月,国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院等为试点地区和单位,就营利性和非营利性民办学校分类管理等课题展开了试点。党的十八大报告提出:鼓励引导社会力量兴办教育。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“深化教育领域综合改革”、“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会力量兴办教育”。

国家层面的决定以及国家层次改革试点的推进,对地方民办教育发展产生重要的标示和指导意义。同时,随着经济发展和社会进步,地方政府对民办教育重要性的认识进一步提高,政府越来越意识到,鼓励民间资金进入教育领域,不仅可以节省地方财政的教育投入,而且促进教育体制机制创新,增强教育活力,满足多样化的教育需求。地方政府也越来越意识到自身职责所在,促进民办教育发展的主动性日益增强。

本文从地方政府扶持民办教育发展的视角,对2012年以来,地方民办教育政策进行梳理。地方政府负责本区域民办教育发展,管理责任和发展动力大于中央政府。基于“优化存量,降低风险;有选择性扩大增量,减少地方财政负担”的地方政府管理效能原则,地方政府出台民办教育鼓励政策,力争达成“平衡相关者利益(举办者、教师、学生),提高预期;发挥财政杠杆作用,完善要素保障,提升信心”的目标。在民办教育管理与服务的实践过程中,地方政府逐步认识到,促进民办教育发展,一是必须改变教育部门单一管理的模式,形成合力,建立部门协调机制;二是必须改变过去那样摸着石头过河,在总结民办教育发展经验教训基础上,对民办教育政策进行系统配套。

二、特点与趋势

公开资料显示,2012年以来至今,有11个省份出台了民办教育鼓励政策,浙江温州市、湖南衡阳市等地市出台了专门文件。

温州作为国家民办教育改革试点地区,于2011年10月出台了民办教育“1+14”文件,按营利性和非营利性对民办学校进行分类管理,就财政支持、税费优惠、土地政策、融资贷款等改革要素制定配套政策,形成科学合理的有区分度的政策体系。2013年,为推进分类管理政策的深化、细化、科学化,温州市在保持理念不变和政策延续的前提下,修改、调整内容,整合贷款优惠、社会保障等文件,新出台“民非法人转企业法人”和民办学校党建工作两个配套文件,形成升级版的“1+14”政策。升级版政策更加系统、完整、可操作,科学化水平进一步提升,基本上形成体系完整、融会贯通的分类管理制度体系。

总体上看,地方民办教育扶持政策呈现出以下特点:

1.受国家“分类管理”政策导向影响,地方倾向实行差别化的扶持政策。

重点扶持“非营利性”民办学校

广东省:积极鼓励、重点扶持捐资举办和出资举办不要求取得合理回报的民办学校发展,并在土地使用、规划建设、金融信贷、设置审批、奖励评定、资金扶持、项目安排、人才引进、师资建设等方面实行优惠政策。

浙江省:建立民办学校举办者的奖励激励机制。对社会力量举办的非营利性学校,在扣除办学成本,预留发展基金,以及按规定提取其他有关费用后,在办学有结余的前提下,经学校决策机构决定并报教育、财政部门核准,可按规定比例计提,用于奖励出资人。具体比例和办法,由各地制订并试行。

重庆市:将民办中小学分为捐资举办的民办中小学、出资人不要求合理回报的民办中小学和要求取得合理回报的民办中小学、营利性民办中小学,实行分类管理。重点鼓励捐资举办的民办中小学和出资人不要求合理回报的民办中小学发展,支持和引导要求取得合理回报的民办中小学和营利性民办中小学发展。

扶“优”扶“特”,扶“强”扶“大”。

河南省:对投资较大的民办学校进行奖励;对办学规范、特色鲜明、质量较高的民办学校给予奖励。对获得省级优秀民办学校称号的民办高等学校特色学科、专业建设实行经费资助,推动民办高等学校提升办学水平。对获得硕士点的民办高校给予奖励,帮助民办高校提升办学层次。对作为省级教育改革试点的民办学校给予扶持,鼓励各级各类民办学校探索完善法人治理结构,加强规范管理,提高教育教学质量,彰显办学特色等。对出台促进民办教育发展政策措施力度较大的市、县政府给予奖励。

四川省:专项资金实行据效分配办法,实行“学校主体、财政扶持”的原则,对管理规范、投入落实到位、办学质量高、社会声誉好的民办学校,政府予以奖励补助。

内蒙古:激励引导、扶优促强。优先支持在自治区民办学前教育发展中成绩突出的民办幼儿园,促进民办幼儿园加大投入,规范管理,改善办学条件,提高教育质量。

2.加大公共财政扶持正成为政府共识和最有力的扶持措施。

11个省份民办教育政策文件均明确规定,公共财政要扶持民办教育。四川、浙江、河南、内蒙古4个省份还制订专门文件进一步细化落实。温州市明确规定,公共财政补助民办教育的资金,包括温州市民办教育专项奖补资金和政府购买服务补助资金。自2011学年起,市财政每年安排3000万元作为温州市民办教育专项奖补资金(以下简称“专项奖补资金”),用于民办教育各项财政扶持项目支出。

地方政府采取积极公共财政资助政策,目的是发挥财政杠杆作用,提高民办学校出资人信心,稳住民办教育存量,吸引民办教育增量。

3.落实办学自主权已开始引起地方政府重视,并成为政府最为有效的扶持措施。

湖北、广东、浙江、新疆、福建、重庆等6个省份均明确规定,落实民办学校办学自主权。办学自主权,包括专业设置、课程安排、教学活动、教师使用、招生,是民办学校区别公办学校的最主要特征,也是民办学校体制机制灵活的主要体现。地方政府尤其是教育行政部门已开始顺应民办教育发展规律,逐步落实民办学校的办学自主权。尽量少干预,放手让民办学校自主发展,这是政府最经济、最为有效的扶持措施。

4.注重教师队伍建设、学校收费、税费优惠等配套制度建设,完善要素保障。

在目前现实下,发展民办教育是项系统工程,必须加强体系建设,做好政策配套。各地提出的政策,涵盖了财政、税收、政府管理、教师人事制度、学校收费等配套政策。

湖南省衡阳市规定:“全日制民办学校由县级以上编制部门所属的事业单位登记管理机关进行登记,经编制部门和教育行政部门共同审定的民办学校编制内教师,要按现行社会保险相关政策参加养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险。”这意味着衡阳市民办学校教师的待遇将得到根本改善,民办学校教师队伍建设将有根本改观。

湖北省规定:“民办普通高校的学费标准按市场机制调节。民办普通高校可根据办学成本、当地经济发展水平及居民承受能力等因素,自行确定专业学费标准,向省级教育、物价部门备案,并按规定向社会公示。”湖北省这个政策规定,体现市场定价原则,符合十八届三中全会关于“发挥市场决定性作用”精神。

5.体现了地域特点和针对性,着眼于当地民办教育发展实际。

浙江、广东、新疆、河南等省份以及温州、衡阳等地市,均为综合性政策文件,覆盖整个民办教育发展。湖北、福建专门针对民办高等教育,重庆专门针对民办中小学教育,内蒙古专门针对民办幼儿教育。地方政府从本区域实际出发,因地制宜,突出重点,促进民办教育发展。

6.地方政府重点扶持民办学历教育学校和学前教育机构,对非学历教育尤其是培训教育机构加强规范。

由于民办学历教育学校和学前教育机构的公益属性高,基本上由教育行政部门实行登记和管理,而非学历培训教育机构的产业属性、市场化程度高,登记和管理政出多门,地方政府重点扶持民办学历教育学校和学前教育机构,对非学历培训教育机构加强规范。

广东省:完善民办学校法人登记办法。对从事学历教育的民办学校和幼儿园,按以国有资产参与举办为标准,探索完善学校法人登记制度;具体办法由省教育部门会同机构编制、民政、工商等部门研究制订。对民办教育培训机构,可登记为民办非企业单位法人或企业法人。

四川省:专项资金的扶持对象为我省行政区域内,经县级以上教育行政部门批准设立的民办幼儿园、民办普通中小学、民办中等职业学校和民办高校。

湖南省衡阳市:全日制民办学校(含教育行政部门认定的二级及以上幼儿园)(下同)由县级以上教育行政部门颁发办学许可证,明确为“民办事业单位”,由县级以上编制部门所属的事业单位登记管理机关进行登记,实行单独管理,享受事业单位法人待遇。

三、启示与评价

2012年以来,相比国家层面的民办教育扶持政策久拖未决,迟迟难以出台,地方政府敢于创新,积极探索,鼓励民办教育发展的政策不断涌现,取得了较好反响,一定程度上稳定了民办教育出资人的信心,促进了当地民办教育发展。总体来看,给我们带来以下启示:

1.地方民办教育政策一定程度上起到了促进当地民办教育发展加速器和稳定器的作用。特别是温州市,随着改革不断深化和政策进一步系统化、科学化,民办教育发展渐入佳境,部门和县(市、区)政府领导认识得到进一步提升,举办者办学信心得到进一步提振,民间资金举办教育热情得到进一步激发,试点开展以来共吸引民间资金45亿元进入教育领域。衡阳市明确全日制民办学校的登记管理,给全日制民办学校划拨了自收自支事业编制,解决了民办学校教师身份问题,民办学校教师有了归属感,较好稳定了民办学校教师队伍。

2.一些地方政策的可操作性以及与法律法规的配套还需进一步加强,落实力度还需加大,政策效度还有待实践检验。地方民办教育政策有许多创新和突破,但受政策动因、领导意图、发展水平多种因素制约,地方民办教育政策不可避免存在不完善之处,特别是有些规定可操作性不强、与相关法律法规配套不够。同时,由于出台时间较短,政策落实情况和政策效度还有待民办教育发展成效来检验。

3.在某些涉及民办教育发展的全局性核心问题上,比如民办学校的法人属性、产权归属、分类管理等,仍受国家顶层制度设计制约。我国实行自上而下的决策体制,各项事业的核心问题和基本界定由国家层面决定,地方必须服从中央,地方政策突破的空间必须由中央确认,因此,涉及民办教育的核心问题和关键政策,地方政府无法进行突破。

结语

地方民办教育政策制定与成功实践,是地方政府从促进本区域民办教育发展出发,而敢于创新、勇于探索的结果。地方政策涉及教育、财政、税收、民政、土地、物价等多个政策领域,这些领域政策的突破和调整,往往不是地方政府自身所能决定的,即政策决定权在中央。因此,民办教育政策关键环节的突破,必须有赖于国家顶层制度设计(属性、产权、收益处置)尽早科学确立,国家层面要尊重地方创新,借鉴、吸收地方成果,做好顶层制度设计。否则,将导致潜在的系统性风险,不利于民办教育事业的可持续健康发展。

(感谢陈长河、訾鸣两位同志对此文提供的帮助)