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回望浙江民办教育30年——写于民办教育地方立法调研之时
时间:2015-05-05    点击率:477    
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  一、浙江民办教育的现状
  据2014年3月份统计,全省现有各类民办学校(不含培训机构)7776所,在校生236.5万人,占全省在校生总数的25%。其中:
  本科院校25所,在校生24万人,占比41% ;
  高职院校10所,在校生6.5万人,占比17.5% ;
  普通高中167所,在校生18万人,占比21.5% ;
  职业高中88所,在校生7.7万人,占比13.4% ;
  初中218所,在校生19.9万人,占比13.4% ;
  小学215所,在校生41.9万人,占比12% ;
  幼儿园7053所,在园幼儿园118万人,占比63% 。
  民办教育虽已做大,但远未做强。四年前,省民办教育协会曾对全省民办中小学的办学现状进行专题调研。调研结果显示,多数民办中小学面临日益加重的生存压力,整体呈现走弱的趋势。以下是当年对135所民办中小学的调查数据:
  ——占调查总数60%的民办中小学,教师人均年收入低于当地同类公办学校,其中1/3的学校,教师年收入长期处于低水平状态。
  ——占调查总数81%的民办中小学,学费收取标准受到当地物价部门的限高制约,多年得不到调整。
  ——占调查总数50%的民办中小学,有300万以上的欠债,其中欠债总额达到1000万以上的学校有39所,占所调查学校总数的29%。
  ——教师流失比例在20%以上的学校数分别为,2007年48所,占比36%;2008年45所,占比33%;2009年39所,占比29%。
  ——2009年,占调查总数92%的民办中小学没有得到当地财政的任何资助。
  民工子女学校数量众多。现有义务教育阶段的433所民办学校中,含有相当数量的民工子女学校。据笔者对部分地区获取的调查数据推测,全省已领取办学许可证的民工子女学校可能有200所左右。这类民办学校是典型的弱势群体。办学条件简陋,教师收入低下,教育质量不高,是这一群体的基本特征。
  大多数民办学校的举办者希望获取合理回报。2011年下半年,省民办教育协会曾受省教育厅委托,按办学类型分别召开5个座谈会,参加人员合计达100多人,重点听取举办者对产权归属、合理回报和分类管理的意见。座谈情况表明,90%以上的举办者不愿放弃出资的产权,其中多数还希望能依法获取合理回报。营利性非营利性的分类使他们面临十分纠结的两难选择:选择非营利性,按现行法规,出资视同捐资,办学中不能获取任何经济回报;选择营利性,则又怕遭遇政策和輿论的歧视。正在试点的部分地区在界定非营利性民办学校时,均回避了现行法规的相关规定。
  二、浙江民办教育的发展历程
  新时期的浙江民办教育伴随着改革开放的步伐,走过了30多年的发展历程,大体可分为四个阶段。
  20世纪80年代,是浙江民办教育的起步阶段。这一阶段的民办学校,办学层次以幼儿园和培训机构为主,办学主体以社会团体和公民个人为主,办学动力主要来自民间。1984,创建了全省第一所民办高校和民办高中。80年代未,全省共有各类民办学校838所,其中幼儿园791所,中小学46所,高校1所。
  20世纪90年代,浙江民办教育进入快速发展阶段。90年代初,在小平同志南方讲话精神指引下,国家制定了《教育发展纲要》,首次提出要“打破政府包揽办学的格局”,首次提出要对民间办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。1993年8月,浙江省教委制发了全国第一个支持民办中小学发展的省级政策性文件。1994年10月,浙江成立了全国第一个省级民办中小学协会。1998年12月,浙江出台了全国第一个鼓励社会力量办学的省政府红头文件,召开了改革开放后第一次全省民办教育工作会议。在1999年召开的全国教育工作会议上,时任浙江省委书记的张德江同志代表省委省政府,在大会作题为《鼓励社会力量办学  加快教育改革与发展》的专题发言。这10年中,全省曾3次表彰为发展民办教育作出贡献的先进集体和个人。这一阶段的明显特征是,政府支持,政策驱动,一大批民营企业家积极参与办学,一批高投入、高起点的民办学校相继问世。90年代未,全省各类民办学校的总数已达8000多所,约占全国的五分之一,总规模比80年代未扩大了10倍。
  本世纪头10年,浙江民办教育的发展呈现错综复杂的局面。为数众多的民工子女学校应运而生,一批公办名校参与举办的学校和由公办学校改制的学校强势登台。与此同时,社会资本举办的民办学校遇到前所未有的体制性障碍,陷入生存与发展的困境。省民办教育协会2010年初的调研数据显示:贯彻《民办教育促进法》以来的六年,全省只新增民办中小学43所(多数为名校办的“民校”和改制学校),而因各种原因相继消亡的纯民办中小学却有33所。
  2010年后,浙江民办教育进入了综合改革试点阶段。2011年,浙江被确定为全国唯一的民办教育综合改革试点省。教育部提出要破解制约民办教育发展的10大问题。国家层面的文件起草工作历时4年,改了30多稿,迄今尚未出台。浙江的民办教育综合改革试点,在缺乏国家“顶层设计”的背景下艰难起步,针对制约浙江民办教育发展的突出问题,进行制度和政策创新。当前,改革正在由点及面地逐步推进。
  三、浙江部分地区的民办教育新政   
  2011年,列为省民办教育综合改革试点的温州市率先制发民办教育新政,至2013年,形成“1+14”共15个配套文件。其主要的创新举措是:(1)非营利性民办学校由民政部门按照民办事业单位法人进行登记管理。(2)对登记为民办事业单位法人的民办学校,根据在校生人数,按当地上年度生均教育事业费标准给于义务教育阶段30%至50%,学前教育、高中阶段教育20%至30%,高校15%至20%的财政补助。(3)登记为民办事业单位法人民办学校,收费标准实行政府指导价管理,由民办学校按不高于当地上年度生均教育事业费3的标准自主确定(经教育行政部门批准的优质学校可按不高于当地上年度生均教育事业费5倍的标准自主确定),报价格主管部门备案并向社会公示后执行。(4)具备条件的民办学校教师,均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险,享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难求助等待遇。(5)登记为民办事业单位法人的民办学校,可以用办学结余奖励出资人,年奖励金额按不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2计算,即12% 。(6)明确出资财产属于民办学校出资人所有,出资人产(股)权份额可以转让、继承、赠与,但学校存续期间不得抽回资金。
  十八届三中全会后,义乌市连续制发“1+4”共5个配套文件,出台了一系列民办教育新政。其政策亮点集中在政府补助和收费放开等方面,主要有:(1)学位补助。义务教育阶段学校和高中阶段学校,分别按建立学籍人数和同级公办学校生均公用经费100%、30%的标准进行补助,幼儿园按接收本市户籍幼儿人数和同级公办幼儿园生均公用经费30%标准进行补助。(2)师资补助。培养或引进市外在职特级教师的,任教期间按每人每年5万元标准补助学校;培养或引进市外在职高级教师、省级名师和教坛新秀的,任教期间按每人每年3万元标准补助学校;培养或引进市外市级名师、教坛新秀、学科带头人的,任教期间按每人每年1万元标准补助学校;对幼儿教师持证上岗率和教师大专以上学历占比达到80%以上的民办幼儿园,按毎班每年3000元标准奖励。(3)社保补助。聘用持有相应教师资格证书的专任教师,并为其缴纳“五险一金”的,根据学校实际缴纳费用的50%进行补助。(4)基建投资补助。对新建纳入教育布局规划且基本建设投资额在300万元以上的幼儿园,600万元以上的义务教育阶段学校,1000万元以上的高中阶段学校,分别按基本建设投资额的20%、30%、20%进行补助;对改扩建投资额在50万元以上的义务教育阶段学校、高中阶段学校和省等级硬件标准幼儿园,分别按基本建设投资额的40%、30%、30%进行补助。补助总额,每所幼儿园不超过200万元,每所中小学不超过2000万元。(5)教学设备补助。新购置电脑、多媒体、图书、课桌椅等教学设备,若购置价格低于政府采购价格,义务教育阶段学校和高中阶段学校分别按实际支出金额的50%、30%进行补助,若高于政府采购价格,按政府采购价格50%进行补助。(6)幼教津贴。对持有幼儿教师资格证书且大专以上学历的民办幼儿园专任教师,按每人每月200元标准发放从教津贴。以后连续任教每满1 年,每人每月增加100元,每人每月最高封顶500元。(7)放开营利性民办学校和经教育行政部门认定的非营利性优质民办学校的收费标准,由学校自主确定,报教育、财政、发改部门备案并向社会公示后执行。其他非营利性民办学校(不含外来建设者子弟学校)收费标准实行政府指导价管理,学校可在不高于本市上年度生均教育事业费5倍的标准幅度内自主确定收费标准,报教育、财政、发改部门备案并向社会公示后执行。上年度生均教育事业费标准由教育财政部门测算确定。
  2014年9月初,丽水市政府制发《关于促进民办教育加快发展的实施意见》,9月底,市编委办制定《关于对社会力量举办非营利性公益机构实施事业单位登记管理的意见》。该市出台的民办教育新政,在借鉴温州等地经验的基础上又有新的突破与创新,主要有:(1)非营利性民办学校由编制部门或民政部门进行登记管理。民办学校法人属性由董事会根据自愿原则选择,采用决议方式决定。(2)凡符合《事业单位登记管理暂行条例》规定,具有国有资产成份、由社会力量举办的从事教育、文化、体育、医疗、养老等活动的非营利性公益机构,均可实施事业单位登记,统称为“社会力量举办的公益性事业单位(简称“社会公益事业单位”)。其中,国有资产成份不限形态、数额和比例。社办公益事业单位除经费财政不保障、人员财政不供养外,享有同类公办事业单位同等待遇,并享受政府对民办事业的扶持政策。(3)鼓励民办学校教职工以知识、技术、管理、资本等多种方式参与办学。(4)探索通过土地、校舍等要素低租金或者零租金等方式,交由有教育情怀、管理经验和经济实力的教育名家或品牌教育机构通过市场机制办学,建设高端民办学校。(5)对非营利性民办学校,组织派驻支教的公办教师比例原则上不低于30% 。(6)对距离法定退休年龄不足5年(含5年) 且工作年限满20年,或工作年限满30年的公办学校教师和教研、教科研人员,通过双向选择,自愿到民办学校支教的,允许所在单位为其提前办理退休手续。
  2014年6月,宁波市政府制发《关于鼓励和引导民间资本投资社会事业的意见(试行)》,为该市民办教育新政的制定提供了指导和遵循;具有创新意义的决策思路和主要举措有:(1)文件规定:力争到2016年,全市社会事业领域民间投资增速高于全社会固定资产投资增速,民间资本占社会事业投资的比例提高到25%,民办服务机构规模和水平有较大幅度提升,发展环境明显改善。(2)鼓励民间资本发展国际幼儿园等高端学前教育服务,鼓励民间资本依法举办高水平的中外合作教育机构和培训机构。(3)在已经满足基本公共服务需求的领域,应停止新建公办机构。调整和新增社会事业资源优先保障民间资本进入。建立完善全市社会事业投资项目库,定期向社会发布项目信息。(4)鼓励民办事业项目以作价入股、租赁等方式取得土地使用权,降低建设成本。(5)将各类社会事业民办服务机构统筹纳入政府购买服务范围,其承担的基本公共服务和政府交办的其他公共服务由同级财政出资购买。探索公共服务补助从补供方向补需方转变,发挥市场竞争优势,提高财政资金使用效率。(6)放宽民办机构服务项目定价自主权,以成本核算为基础,以市场调节为原则,非营利性及公建民营机构在政府指导价下实行浮动收费,营利性机构自主定价,实行网上备案制。(7)符合专业技术职务任职条件的民办学校、民办医院等工作人员,可参照公办服务机构同类人员标准参加事业单位社会保险。(8)按照“非禁即入”原则,进一步加大社会事业领域对民间资金的开放力度。淡化非营利性和营利性分类管理的理念和模式,可以在政策优惠力度上有差别,但政策扶持上一视同仁。(9)保障民办服务机构资产权利。非营利性民办服务机构实行有限产权,允许以奖励形式给予出资人合理回报,在保证不撤资、不影响法人财产稳定和不改变性质用途的前提下,出资人产(股)权份额经民办服务机构内部决策机构同意,可以转让、赠与。
  2014年9月底,列为省政府扩大民间资本进入社会领域改革试点的诸暨市,由市委、市政府制发《诸暨市扩大民间资本进入教育领域改革试点的实施意见》,提出:“到2015年,全日制民办教育机构在校生人数达到全市在校生人数的25%以上;到2017年,全日制民办教育机构在校生人数达到全市在校生人数的40%以上”。并规定:“开放民间资本投资学前教育领域,原则上不再新设公办学前教育机构;支持民间资本投资新办义务教育学校;鼓励高中段学校通过公建民营、委托管理、混合所有制等多种形式办学;探索中外合作办学模式和公民办学校之间组建教育集团。”
 
 
 
  黄新茂
写于2014年12月4日
2015年4月1日修改